OPINIA PRAWNIKA NA TEMAT ZGODNOŚCI Z PRAWEM DOKUMENTACJI PULU NADLEŚNICTWA BRYNEK [3 lutego 2022]

[3 lutego 2022]

[Las Rokitnicko-Miechowski]

Pytania skierowane do prawnika FDP:

Ja bym jednak przedstawił zarys problemu na bazie moich ocen projektu planu dla Nadleśnictwa Brynek (i dla Nadleśnitwa Katowice, i dla Nadleśnictwa Lubliniec) oraz procedury konsultacji społecznych tego projektu?
Problemy są dwa:

1. zawartość dokumentacji urządzeniowej, a zwłaszcza prognozy ooś, i jej zgodność z prawem,
2. forma udostępnienie tej dokumentacji, i jej zgodność z prawem.

Ad 1.
Z moich ocen prognoz oddziaływania na środowisko wynika, że prognozy, z którymi miałem do czynienia (być może jest to „właściwość” danego wykonawcy; do tej pory wykonawcą było biuro BULiGL w Krakowie; ale może to „umiejętność” konkretnego pracownika danego biura?), naruszają następujące artykuły ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 Nr 199 poz. 1227 z późn. zm.):
– art. 51 ust. 2 pkt 2 ppkt a, b, e,
– art. 51 ust. 2 pkt 3 ppkt a,
– art. 52 ust. 1,
– art. 55 ust. 1.
W tych 3 analizowanych prognozach, jej autorzy nie

uwzględnili także zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko dla opracowywanego projektu planu urządzenia lasu, zawartych w uzgodnieniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co jest właśnie naruszeniem art. 55 ust. 1 ww ustawy.
[pełną ocenę zgodności prognozy z prawem zrobiłem dla Nadleśnictwa Lubliniec, jednak już po zatwierdzeniu planu przez ministra; mogę ją udostępnić zainteresowanym; przesłałem ją do ministra i dyrektora generalnego LP, ale minęło już ponad pół roku i nie doczekałem się żadnej odpowiedzi]
W przypadku Brynka, zauważyłem, że program ochrony przyrody także został opracowany z naruszeniem prawa – w tym przypadku ustawy o lasach. Poniżej moja uwaga, jako jedna z wielu do tego dokumentu, złożona w trakcie konsultacji społecznych:
Uwaga Nr 1: Zawartość Programu ochrony przyrody jest niezgodna z zakresem, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 11 ustawy o lasach, definiującym ten dokument.
Zgodnie z definicją ustawową, program ochrony przyrody jest częścią planu urządzenia lasu (art. 18 ust. 4 pkt 2a wyżej wymienionej ustawy) zawierającą kompleksowy opis stanu przyrody, zadania z zakresu jej ochrony i metody ich realizacji, obejmującą zasięg terytorialny nadleśnictwa. Z informacji zawartej na stronie 11 Opisania ogólnego projektu Planu urządzenia lasu dla Nadleśnictwa Brynek wynika, że aktualna powierzchnia zasięgu terytorialnego Nadleśnictwa wynosi 528,47 km², a jego granice zostały przedstawione na rycinie 2 (s. 14).
Ten ustawowo określony zasięg przestrzenny programu ochrony przyrody został w sposób nieuprawniony zmieniony Instrukcją urządzania lasu, a więc w akcie regulacji wewnętrznej PGL Lasy Państwowe, która w § 110 ust. 1 ustala własną, lecz nielegalną, definicję tego dokumentu – „Program ochrony przyrody jest częścią planu urządzenia lasu zawierającą kompleksowy opis stanu przyrody w zasięgu terytorialnym nadleśnictwa oraz zadania z zakresu jej ochrony i metody ich realizacji na gruntach w zarządzie nadleśnictwa”.
Analizowany dokument został przygotowany w zakresie niezgodnym zarówno z brzmieniem ustawy o lasach, jak również z zakresem ustalonym w Instrukcji urządzania lasu. Treść tego dokumentu ogranicza się wyłącznie do gruntów w zarządzie nadleśnictwa.
 A więc mamy do czynienia z udostępnieniem do konsultacji społecznych dokumentów, które – moim zdaniem – posiadają wady prawne. Zadanie dla prawnika: sprawdzenie poprawności oceny wyżej wymienionych dokumentów, a w przypadku potwierdzenia ich wady prawnej, spowodowanie wyeliminowanie ich z obiegu prawnego – czyli z konsultacji – i wzruszenie całej procedury konsultacji społecznych, ale – co najważniejsze – nie dopuszczenie do zatwierdzenia przez ministra projektu planu urządzenia lasu.

Ad. 2.
Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych udostępnił do konsultacji społecznych projekt dokumentacji urządzeniowej w formacie, który nazywam „papierem elektronicznym” – to znaczy wyłącznie w formacie .pdf. RDLP, jako sporządzający projekt planu, posiada pełną dokumentację w formacie numerycznym, który jest współcześnie podstawowym formatem wymiany informacji. Ograniczając format udostępnienia danych, RDLP ogranicza aktywny, twórczy i analityczny udział społeczeństwa w ocenie udostępnionej w taki sposób i w tak krótkim czasie dokumentacji urządzeniowej. Osoby, organizację i instytucje posiadające zasoby bazodanowe gromadzone w formacie numerycznym nie są w stanie w tak krótkim czasie dokonać oceny wpływu planu urządzenia lasu na środowisko przyrodnicze oraz weryfikacji wiarygodności sporządzonej prognozy oddziaływania tego dokumentu na środowisko. Czyni to procedurę konsultacji społecznych fikcyjną, a udział społeczeństwa w przygotowywaniu projektu planu bezskutecznym.
Zadanie dla prawnika: ocena formy udostępnienia dokumentacji urządzeniowej do konsultacji społecznych w świetle ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r., a także innych przepisów regulujących format udostępnianych danych: czy mając format numeryczny, można go nie udostępnić?
To tyle uwag.

Odpowiedź prawnika FDP:

Ad.1

W obecnym stanie prawa, nie ma możliwości wzruszenia decyzji ministra środowiska o zatwierdzeniu projektu planu urządzenia lasu.

W przeszłości były sprawy, w których przyjmowano, że zatwierdzenie planu urządzenia lasu przez ministra następuje w formie decyzji administracyjnej. Istniała wtedy możliwość weryfikacji decyzji w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub możliwość wznowienia postępowania w przypadku ujawnienia nowych, istniejących wcześniej, a nie znanych organowi okoliczności, jak również możliwość stwierdzenia nieważności w przypadku rażącego naruszenia prawa.  Jednak w 2014 roku NSA rozstrzygnął, że zatwierdzenie planu urządzenia lasu to wewnętrzne rozstrzygniecie o charakterze zarządczym, nie mające charakteru decyzji administracyjnej (Wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2477/12). Pewne próby zmiany tej sytuacji podejmowane są przed KE i Komitetem Konwencji z Aarhus.

Wady dokumentów, o których mowa wyżej powinny być przedmiotem uwag i wniosków zgłaszanych w toku konsultacji społecznych. Problem jednak w tym, że nie istnieje żadna procedura uwzględniania bądź odrzucania uwag składanych przez społeczeństwo.

Ustawa wymaga sporządzenia podsumowania tego procesu, w tym informacji o sposobie wykorzystania wszelkich zgłoszonych w nim uwag. W praktyce rozpatrzenie uwag złożonych w toku konsultacji społecznych przybiera postać „wzmianki” w dokumencie o nazwie „Podsumowanie postępowania z udziałem społeczeństwa”. Niestety nie jest to akt administracyjny w rozumieniu KPA, a zatem nie przysługuje od tego odwołanie, zażalenie, sprzeciw, czy jakakolwiek inna droga zaskarżenia „sposobu rozpatrzenia uwag”.

Minister, który rozważa zatwierdzenie PUL, powinien rozstrzygnąć przy podejmowaniu decyzji, czy prognoza (i wszyste jej elementy) są zgodne z prawem, czy uzasadnienie nie uwzględnienia wniosków składanych przez społeczeństwo  jest wystarczające. Praktyka jednak pokazuje, że przy zatwierdzaniu PUL te aspekty nie zawsze są brane pod uwagę, czego dowodem są wady dokumentów, o których mowa w zapytaniu.

Niestety, w chwili obecnej nie ma ścieżki prawnej, która pozwalałaby np. stwierdzić nieważność decyzji ministra środowiska zatwierdzającej PUL, z powodu np. rażącego naruszenia prawa polegającego na sporządzeniu prognozy oddziaływania PUL na środowisko w sposób naruszający konkretne przepisy prawa.

Zatem wybór trybu skargowego z art. 227 kpa, na działalność konkretnego funkcjonariusza publicznego, jest w zasadzie jedyną aktualnie formą uświadamiania Ministrowi skali naruszeń prawa.

Ad.2.

Dokumentacja podlegająca udostępnieniu w trakcie opracowania planu urządzenia lasu może być udostępniana w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm.). Zgodnie z ustawą każda osoba może żądać udostępnienia informacji o środowisku w formie przez siebie wybranej, o ile istnieją ku temu możliwości techniczne. Skoro podmiot, do którego stosuje się ustawę dysponuje danymi i mogą one być udostępnione (nie ma negatywnych przesłanek do odmowy), należy w tym zakresie złożyć wniosek, nawet w formie zwykłego e-maila.

Zgodnie z art. 15 usta. 1  ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, udostępnianie informacji o środowisku [a taką jest dokumentacja urządzeniowa] następuje w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponują władze publiczne, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Z tego względu zasadnym byłoby wykorzystanie tej ścieżki prawnej, celem uzyskania interesujących informacji, tj. skierowanie do RDLP wniosku o udostępnienie żądanej informacji w formie numerycznym.

Skoro RDLP posiada dokumentację w takiej właśnie formie, nie będzie mogło odmówić udostępnienia z powołaniem się na „środki techniczne”, które uniemożliwiają udostępnienie informacji we wnioskowanej formie.